財會[2015]24號

黨中央有關(guān)部門，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)，全國人大常委會辦公廳，全國政協(xié)辦公廳,高法院，高檢院，各民主黨派中央，有關(guān)人民團(tuán)體，各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財務(wù)局：

    內(nèi)部控制是保障組織權(quán)力規(guī)范有序、科學(xué)高效運行的有效手段，也是組織目標(biāo)實現(xiàn)的長效保障機(jī)制。自《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號，以下簡稱《單位內(nèi)控規(guī)范》）發(fā)布實施以來，各行政事業(yè)單位積極推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，取得了初步成效。但也存在部分單位重視不夠、制度建設(shè)不健全、發(fā)展水平不平衡等問題。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”，為行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)指明了方向。為認(rèn)真貫徹落實黨的十八屆四中全會精神，現(xiàn)對全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提出以下指導(dǎo)意見。

    一、總體要求

   （一）指導(dǎo)思想。高舉中國特色社會主義偉大旗幟，認(rèn)真貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動，強(qiáng)化對內(nèi)部權(quán)力運行的制約，防止內(nèi)部權(quán)力濫用，建立健全科學(xué)高效的制約和監(jiān)督體系，促進(jìn)單位公共服務(wù)效能和內(nèi)部治理水平不斷提高，為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定堅實基礎(chǔ)、提供有力支撐。

    （二）基本原則。

    1.堅持全面推進(jìn)。行政事業(yè)單位（以下簡稱單位）應(yīng)當(dāng)按照黨的十八屆四中全會決定關(guān)于強(qiáng)化內(nèi)部控制的精神和《單位內(nèi)控規(guī)范》的具體要求，全面建立、有效實施內(nèi)部控制，確保內(nèi)部控制覆蓋單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動的全范圍，貫穿內(nèi)部權(quán)力運行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，規(guī)范單位內(nèi)部各層級的全體人員。

    2.堅持科學(xué)規(guī)劃。單位應(yīng)當(dāng)科學(xué)運用內(nèi)部控制機(jī)制原理，結(jié)合自身的業(yè)務(wù)性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、管理架構(gòu)，合理界定崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)流程和內(nèi)部權(quán)力運行結(jié)構(gòu)，依托制度規(guī)范和信息系統(tǒng)，將制約內(nèi)部權(quán)力運行嵌入內(nèi)部控制的各個層級、各個方面、各個環(huán)節(jié)。

    3.堅持問題導(dǎo)向。單位應(yīng)當(dāng)針對內(nèi)部管理薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險隱患，特別是涉及內(nèi)部權(quán)力集中的財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位，合理配置權(quán)責(zé)，細(xì)化權(quán)力運行流程，明確關(guān)鍵控制節(jié)點和風(fēng)險評估要求，提高內(nèi)部控制的針對性和有效性。

    4.堅持共同治理。充分發(fā)揮內(nèi)部控制與其他內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的相互促進(jìn)作用，形成監(jiān)管合力，優(yōu)化監(jiān)督效果；充分發(fā)揮政府、單位、社會和市場的各自作用，各級財政部門要加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃、督促指導(dǎo)，主動爭取審計、監(jiān)察等部門的支持，共同推動內(nèi)部控制建設(shè)和有效實施；單位要切實履行內(nèi)部控制建設(shè)的主體責(zé)任；要建立公平、公開、公正的市場競爭和激勵機(jī)制，鼓勵社會第三方參與單位內(nèi)部控制建設(shè)和發(fā)揮外部監(jiān)督作用，形成單位內(nèi)部控制建設(shè)的合力。

   （三）總體目標(biāo)。以單位全面執(zhí)行《單位內(nèi)控規(guī)范》為抓手，以規(guī)范單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動有序運行為主線，以內(nèi)部控制量化評價為導(dǎo)向，以信息系統(tǒng)為支撐，突出規(guī)范重點領(lǐng)域、關(guān)鍵崗位的經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動運行流程、制約措施，逐步將控制對象從經(jīng)濟(jì)活動層面拓展到全部業(yè)務(wù)活動和內(nèi)部權(quán)力運行，到2020年，基本建成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的，權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系，更好發(fā)揮內(nèi)部控制在提升內(nèi)部治理水平、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運行、促進(jìn)依法行政、推進(jìn)廉政建設(shè)中的重要作用。

    二、主要任務(wù)

   （一）健全內(nèi)部控制體系，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制。單位應(yīng)當(dāng)按照內(nèi)部控制要求，在單位主要負(fù)責(zé)人直接領(lǐng)導(dǎo)下，建立適合本單位實際情況的內(nèi)部控制體系，全面梳理業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，分析風(fēng)險隱患，完善風(fēng)險評估機(jī)制，制定風(fēng)險應(yīng)對策略；有效運用不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、財產(chǎn)保護(hù)控制、會計控制、單據(jù)控制、信息內(nèi)部公開等內(nèi)部控制基本方法，加強(qiáng)對單位層面和業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制，實現(xiàn)內(nèi)部控制體系全面、有效實施。

    已經(jīng)建立并實施內(nèi)部控制的單位，應(yīng)當(dāng)按照本指導(dǎo)意見和《單位內(nèi)控規(guī)范》要求，對本單位內(nèi)部控制制度的全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性和有效性進(jìn)行自我評價、對照檢查，并針對存在的問題，抓好整改落實，進(jìn)一步健全制度，提高執(zhí)行力，完善監(jiān)督措施，確保內(nèi)部控制有效實施。內(nèi)部控制尚未建立或內(nèi)部控制制度不健全的單位，必須于2016年底前完成內(nèi)部控制的建立和實施工作。

   （二）加強(qiáng)內(nèi)部權(quán)力制衡，規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運行。分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)和定期輪崗，是制約權(quán)力運行、加強(qiáng)內(nèi)部控制的基本要求和有效措施。單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的業(yè)務(wù)性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、管理架構(gòu)，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離、相互制衡的要求，科學(xué)設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、管理層級、崗位職責(zé)權(quán)限、權(quán)力運行規(guī)程，切實做到分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，并定期輪崗。分事行權(quán)，就是對經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督，必須明確分工、相互分離、分別行權(quán)，防止職責(zé)混淆、權(quán)限交叉；分崗設(shè)權(quán)，就是對涉及經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動的相關(guān)崗位，必須依職定崗、分崗定權(quán)、權(quán)責(zé)明確，防止崗位職責(zé)不清、設(shè)權(quán)界限混亂；分級授權(quán)，就是對各管理層級和各工作崗位，必須依法依規(guī)分別授權(quán)，明確授權(quán)范圍、授權(quán)對象、授權(quán)期限、授權(quán)與行權(quán)責(zé)任、一般授權(quán)與特殊授權(quán)界限，防止授權(quán)不當(dāng)、越權(quán)辦事。同時，對重點領(lǐng)域的關(guān)鍵崗位，在健全崗位設(shè)置、規(guī)范崗位管理、加強(qiáng)崗位勝任能力評估的基礎(chǔ)上，通過明確輪崗范圍、輪崗條件、輪崗周期、交接流程、責(zé)任追溯等要求，建立干部交流和定期輪崗制度，不具備輪崗條件的單位應(yīng)當(dāng)采用專項審計等控制措施。對輪崗后發(fā)現(xiàn)原工作崗位存在失職或違法違紀(jì)行為的，應(yīng)當(dāng)按國家有關(guān)規(guī)定追責(zé)。

   （三）建立內(nèi)控報告制度，促進(jìn)內(nèi)控信息公開。針對內(nèi)部控制建立和實施的實際情況，單位應(yīng)當(dāng)按照《單位內(nèi)控規(guī)范》的要求積極開展內(nèi)部控制自我評價工作。單位內(nèi)部控制自我評價情況應(yīng)當(dāng)作為部門決算報告和財務(wù)報告的重要組成內(nèi)容進(jìn)行報告。積極推進(jìn)內(nèi)部控制信息公開，通過面向單位內(nèi)部和外部定期公開內(nèi)部控制相關(guān)信息，逐步建立規(guī)范有序、及時可靠的內(nèi)部控制信息公開機(jī)制，更好發(fā)揮信息公開對內(nèi)部控制建設(shè)的促進(jìn)和監(jiān)督作用。

   （四）加強(qiáng)監(jiān)督檢查工作，加大考評問責(zé)力度。監(jiān)督檢查和自我評價，是內(nèi)部控制得以有效實施的重要保障。單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部控制的監(jiān)督檢查和自我評價制度，通過日常監(jiān)督和專項監(jiān)督，檢查內(nèi)部控制實施過程中存在的突出問題、管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)內(nèi)部控制；通過自我評價，評估內(nèi)部控制的全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性和有效性，進(jìn)一步改進(jìn)和完善內(nèi)部控制。同時，單位要將內(nèi)部監(jiān)督、自我評價與干部考核、追責(zé)問責(zé)結(jié)合起來，并將內(nèi)部監(jiān)督、自我評價結(jié)果采取適當(dāng)?shù)姆绞接枰詢?nèi)部公開，強(qiáng)化自我監(jiān)督、自我約束的自覺性，促進(jìn)自我監(jiān)督、自我約束機(jī)制的不斷完善。

    三、保障措施

   （一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各地區(qū)、各部門要充分認(rèn)識全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要意義，把制約內(nèi)部權(quán)力運行、強(qiáng)化內(nèi)部控制，作為當(dāng)前和今后一個時期的重要工作來抓，切實加強(qiáng)對單位內(nèi)部控制建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)，建立健全由財政、審計、監(jiān)察等部門參與的協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)同推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)和監(jiān)督檢查工作。同時，積極探索建立單位財務(wù)報告內(nèi)部控制實施情況注冊會計師審計制度，將單位內(nèi)部控制建設(shè)納入制度化、規(guī)范化軌道。

   （二）抓好貫徹落實。單位要按照本指導(dǎo)意見確定的總體要求、主要任務(wù)和時間表，認(rèn)真抓好內(nèi)部控制建設(shè)，確保制度健全、執(zhí)行有力、監(jiān)督到位。單位主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)主持制定工作方案，明確工作分工，配備工作人員，健全工作機(jī)制，充分利用信息化手段，組織、推動本單位內(nèi)部控制建設(shè)，并對建立與實施內(nèi)部控制的有效性承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

    （三）強(qiáng)化督導(dǎo)檢查。各級財政部門要加強(qiáng)對單位內(nèi)部控制建立與實施情況的監(jiān)督檢查，公開監(jiān)督檢查結(jié)果，并將監(jiān)督檢查結(jié)果、內(nèi)部控制自我評價情況和注冊會計師審計情況作為安排財政預(yù)算、實施預(yù)算績效評價與中期財政規(guī)劃的參考依據(jù)。同時，加強(qiáng)與審計、監(jiān)察等部門的溝通協(xié)調(diào)和信息共享，形成監(jiān)督合力，避免重復(fù)檢查。

    （四）深入宣傳教育。各地區(qū)、各部門、各單位要加大宣傳教育力度，廣泛宣傳制約內(nèi)部權(quán)力運行、強(qiáng)化內(nèi)部控制的必要性和緊迫性，廣泛宣傳相關(guān)先進(jìn)經(jīng)驗和典型做法，引導(dǎo)單位廣大干部職工自覺提高風(fēng)險防范和抵制權(quán)力濫用意識，確保權(quán)力規(guī)范有序運行。同時，要加強(qiáng)對單位領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員有關(guān)制約內(nèi)部權(quán)力運行、強(qiáng)化內(nèi)部控制方面的教育培訓(xùn)，為全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)營造良好的環(huán)境和氛圍。

                                                                                                  財政部

                                                                                              2015年12月21日